Conclusiones
La República
Argentina cuenta con un incipiente grado de desarrollo en los sistemas
estadísticos de sus 24 jurisdicciones a la vez que ostenta antecedentes
importantes en la consolidación federal de lo que produce cada una de esas
Provincias.
La consolidación
de sistemas de gestión de información sobre la violencia y el delito
funcionales a la planificación e implementación de políticas de seguridad en
ambas instancias, la Nacional y las Provinciales, demanda diversas medidas de
corto, mediano y largo plazo.
Es
destacable, a la vez, que el país presenta condiciones sociales y políticas muy
propicias para avanzar en ese sentido.
Estas son
las principales conclusiones surgidas de la observación sobre el funcionamiento
y el análisis de los sistemas de estadísticas de seguridad ciudadana y
convivencia en instituciones federales y provinciales.
En
particular -en decenas de consultas a funcionarios de áreas de estadísticas
criminales de todo el país y en dos seminarios organizados por la Dirección de
Política Criminal del Ministerio de Seguridad como parte del proyecto SES- fue
posible recoger testimonios que siembran dudas sobre la confiabilidad de la
información estadística criminal que se produce, la oportunidad con que llega a
los decisores de políticas y de su utilidad para el diseño y ejecución de
acciones.
Sin dudas es
imprescindible contextualizar el origen de las observaciones. La República
Argentina propone una alta complejidad analítica por su sistema político
federal, una multiplicidad de agencias en los distintos niveles de gobierno que
intervienen en temas de seguridad ciudadana y convivencia, diversidad de
problemáticas por regiones, particularidades de los actores
político-institucionales a cargo de la gestión estatal, complejas dinámicas de
poder en cada una de las decenas de instituciones involucradas en la temática y
una larga historia de desgobierno político de la seguridad.
El
desgobierno, en visible retroceso en el nivel Nacional y en algunas otras
jurisdicciones, caracterizado por una impronta delegativa de todos los asuntos
de seguridad en las instituciones policiales, también dejó su marca en lo
relativo a la gestión de la información criminal ya que se caracterizó por la
ausencia de criterios orientadores desde las autoridades políticas.
Como
consecuencia de este proceso, en la actualidad, predomina en gran parte de las
jurisdicciones una cultura de gestión guiada, casi exclusivamente, en el saber
empírico policial.
Las
instancias políticas de conducción de la seguridad, salvo en muy pocos casos,
no cuentan con dependencias dedicadas a la fijación e instrucción de
lineamientos hacia las policías para la recolección y sistematización de
información ni al análisis de lo que se recoge para la generación de
conocimiento propio sobre los diversos fenómenos relacionados con la temática.
La ausencia
de criterios políticos orientadores tiene su correlato en la forma y el tipo de
información que se produce en las instituciones policiales. Las áreas estadísticas carecen de personal en
general, de funcionarios especializados en particular y cuentan con recursos
técnicos desactualizados.
En cuanto a
la forma se observó, de manera generalizada, la falta de criterios claros de
recolección de datos, de instrumentación de metodologías de sistematización, de
validación del dato, de análisis y difusión del conocimiento producido.
En lo
atinente al tipo de información que se genera, se cuentan cantidades de hechos
por tipos previstos en el Código Penal y su evolución en el tiempo. El análisis criminal en sus diversas formas
es una actividad aún poco afianzada en las instituciones policiales y no se
contempla dentro de las rutinas de trabajo instaladas para evaluar problemas
con los que se enfrentan los sistemas de seguridad.
Como
resultado se gestan informes de tipo más bien administrativos con escaso valor
táctico-operacional y estratégico. E incluso con sus limitaciones es
infrecuente que los propios informes que se generan sean utilizados como fuente
de trabajo para los decisores dentro de las instituciones policiales y menos
aún por parte de sus respectivas autoridades políticas.
La
descripción de este factor, que se estima cultural, no pretende desconocer la
validez y relevancia del conocimiento empírico policial no sistematizado ni
motivar un cientificismo extremo alejado de la realidad de los conflictos y las
respuestas prácticas policiales diarias de cada lugar. Por el contrario, la promoción de una cultura
que estimule un estudio riguroso sobre las cuestiones asociadas a la violencia
y al delito procura ser funcional a la identificación y comprensión de
problemas propios que, muchas veces, subsisten invisibles a los ojos del
conocimiento “tradicional”.
Como parte
de la misma configuración se observó que, en términos generales, no se han
desarrollado indicadores sólidos para evaluar la gestión institucional de los
fenómenos de violencia y delito. Ello es
indicador de otro sesgo del muy incipiente desarrollo que la cultura de gestión
por resultados tiene en los sistemas de seguridad de todo el país.
El único
parámetro de buena o mala gestión de seguridad pareciera ser la disminución o
aumento de la violencia y el delito en determinados períodos de tiempo. Por supuesto que así expresado no parece
desacertado como objetivo a mensurar. Sin embargo, considerando que la calidad
y la confiabilidad de los datos son limitadas y que su lógica de recolección
está orientada más hacia la confección de informes administrativos (que
tácticos o estratégicos para producir respuestas) y por tipos penales (más que
por problemas delictivos específicos), los aumentos o disminuciones no
parecieran ser indicadores fiables de las situaciones de seguridad ni del
desempeño institucional.
La falta de
indicadores fiables tanto situacionales como institucionales imposibilita no
sólo un conocimiento integrado sino también la posibilidad de un diálogo
honesto entre la ciudadanía que demanda acciones de gestión de los conflictos y
los encargados de dar respuestas. Sin indicadores propios, legitimados además
por la participación ciudadana, que permitan cuantificar y evaluar tanto los
problemas concretos de un lugar como el desempeño de los sistemas de seguridad,
esta comunicación no puede entablarse por canales directos sino por vías
mediadas por los procesos sociales de construcción de miedos que tergiversan
las necesidades reales de la población.
Esto último determina una demanda real sesgada por intereses ajenos a la
solución de los problemas y respuestas también destinadas a los emergentes
creados por los intereses más que a los problemas.
Debe
destacarse que en algunas provincias se iniciaron procesos de modernización
institucional en los que se avanzó en la incorporación de tecnología, en la
formación de personal y en la implementación de procesos y metodologías de
recolección, sistematización y análisis de información. Los procesos han tenido
altibajos o bien retrocesos, por lo que es importante revitalizarlos.
A este
respecto es justo destacar que los mensajes que la Nación transmitió a las
Provincias para alcanzar un esfuerzo nacional de producción de
conocimiento, durante la década de los
90 y el principio del nuevo siglo, han
sido muy variables. Diversas iniciativas
de coordinación nacional en materia de información criminal se anunciaron y
quedaron sin efecto con las consecuencias que ello acarreó tanto para el propio
Estado Nacional como para las Provincias.
A los
problemas señalados deben sumarse los de coordinación interna e
interinstitucional.
Se han
observado, en el primer sentido, deficiencias en los procesos de concentración
de datos, duplicándose y/o superponiéndose tareas por diversas áreas de una
misma institución. Incide en esta
situación la ausencia de protocolos escritos sobre los circuitos policiales
internos de la información desde su recolección hasta su consolidación, la
irrelevancia organizacional de las áreas de estadística así como falta de
especialización de agentes en cuestiones vinculadas al registro y análisis de
información criminal.
Respecto de
la coordinación interinstitucional, son contados los casos en que las áreas de
producción de conocimiento de los sistemas de seguridad intercambian
información y cooperan con las de los Ministerios Públicos y los Poderes
Judiciales.
Esta falta
de interacción generalizada en el país entre las estadísticas e información de
los Ministerios Públicos y los sistemas de seguridad debe analizarse
detenidamente en tanto constituye un obstáculo muy claro para el diseño y
ejecución de una política criminal conjunta y requiere de un abordaje urgente.
El trabajo
sobre bases de conocimiento distintas en relación al mismo objeto de
intervención, signado por una relación operativa que debe funcionar en forma
fluida, determina que las policías prioricen detenciones e investigaciones que
no están en la agenda de prioridades del Ministerio Público y viceversa.
Más
infrecuente aún la relación y colaboración con y desde dependencias de
producción de información de entes más “alejados” de la cuestión delictiva como
los del sector salud, desarrollo, educación, cultura, infraestructura y
vivienda, comercio, etc.
Respecto de
la difusión de la información, salvo contadas excepciones en que se publica la
totalidad de la información disponible, predomina el uso de la información estadística como un
recurso casi exclusivo de los jefes policiales y ministros responsables del
tema.
A pesar de
lo señalado, es necesario destacar los avances importantes que son el punto de
partida para un potencial plan nacional de modernización.
Durante las
últimas dos décadas se fue desarrollando un sistema nacional de estadísticas
criminales a cargo de la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio
de Justicia. Se logró, entre otras cosas, realizar series de encuestas de
victimización, un marco legal para reunir estadísticas criminales, que la
mayoría de las provincias elaboren sus estadísticas, fortalecer las capacidades
en las policías para que reporten con periodicidad, elaborar informes anuales y
producir varios análisis sobre esas cifras. Considerando la complejidad del
mapa político-administrativo así como las lógicas y culturas institucionales,
puede concluirse que el Sistema Nacional de Información Criminal y el Sistema
de Alerta Temprana resultan avances valiosos más allá de sus limitaciones.
Durante el
relevamiento para elaborar este documento, también ha sido posible constatar el
funcionamiento del sistema de estadísticas vitales del Ministerio de Salud y la
forma en que la Agencia Nacional de Seguridad Vial construyó acuerdos con las
provincias para relevar información. Especialmente la solidez técnica,
presencia federal y peso institucional del Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos como coordinador del Sistema Estadístico Nacional. Son capacidades y
experiencias desarrolladas por el Estado argentino que pueden ser puestas a
disposición de mejorar el sistema de estadísticas de seguridad ciudadana y
convivencia.
Entonces,
esquematicemos las principales debilidades registradas que permiten sostener
que la Argentina puede optimizar su sistema de estadísticas criminales.
Institucionales
· Infraestructuras para la producción de
conocimientos, en general, frágiles y muy dispares en todo el país.
· Formación deficitaria y muy variada de
los recursos humanos en cada Provincia.
· Diversas concepciones, metodologías y
tecnologías para producir información.
· Falta de coordinación (debilidad de
mayor impacto en los casos en que hay una relación operativa directa, como en
el caso de los Ministerios Públicos y las Policías).
Sustantivas
o de los sistemas estadísticos propiamente dichos
· Registros incompletos en el Sistema
Nacional de Información Criminal (SNIC) y el Sistema de Alerta Temprana (SAT).
Algunas fuente de información han discontinuado sus reportes argumentando la
incompatibilidad de su información (construida a partir de registros en
fiscalías) con la que aportan otras provincias.
· Calidad dudosa de la información
reportada al sistema nacional. Durante las entrevistas fue posible advertir que
en algunas instituciones el recuento de casos no se realizaba plenamente y que
no tenían estabilidad en las funciones de los responsables de las áreas
estadísticas. Se podría concluir que hay una insuficiente valoración de la
información estadística como insumo para la gestión.
· Falta de control de datos. En
entrevistas y análisis de reportes, surgió como dato relevante que existen muy
pocas medidas de control sobre la calidad de los datos que se cargan en los
sistemas estadísticos y que luego son reportados. Si bien la normativa que
sostiene al sistema de estadísticas criminales lo expresa tácitamente, el
órgano federal (Dirección de Política Criminal) ha tenido dificultades en auditar la calidad de datos.
En el año 2001 cuando se lanzó el SNIC, hubo auditorías. Pero la resistencia de
algunas provincias a entregar información, la discontinuidad en la presentación
de los reportes anuales de parte del Ministerio de Justicia, el particular
tratamiento periodístico de la información y las decisiones que debilitaron el
área específica, resintieron la relación entre algunas provincias y la nación
en la materia. Hoy sería complicado volver a las auditorías, al menos en los
términos en que fueron pensadas originalmente. Parece más realista y viable
pensar en un mecanismo de consenso para la entrega de información más adecuada
y el control cruzado respecto a la calidad de esa información.
· Datos con poco valor estratégico. El
sistema actual pretende el registro de 31 figuras delictivas. La mayor parte,
no tiene relevancia estadística (por ejemplo, los delitos contra el Estado y la
comunidad), en cambio, hay otros delitos muy frecuentes pero sin un nivel de
detalle que permita entender las lógicas que organizan estas formas de
criminalidad. La Argentina no podría afirmar con precisión en sus estadísticas
criminales cuántos homicidios hubo en el año anterior, tiene poca información
sobre las circunstancias en que se produjeron, escasa respecto a los patrones
que impiden profundizar, por ejemplo, la relación con formas de criminalidad
organizada. Recolectar tantas categorías de información implica un mayor
esfuerzo en los puntos de carga, mayor riesgo de perdida de calidad de los datos
en la medida en que aumentan las variables y una limitación material para
recolectar más detalles sobre algún tipo de delitos en particular. Aquí se abre
una ventana de oportunidad: es posible concentrarse en algunos delitos y
recabar más información útil para el diseño de una política criminal
democrática y efectiva. Por otra parte, es necesario aportar análisis a la
información contemplando las prioridades provinciales y regionales.
· Subutilización del sistema.
Nuevamente, muchas de las fuentes consultadas explicaron que las estadísticas
que construyen están subutilizadas. O bien porque hay una resistencia cultural
en las instituciones a trabajar a partir de objetivos medibles y evaluables, o
porque la información producida es de acceso restringido, o bien porque resulta
de poca utilidad. Comentarios similares surgieron respecto a los datos del
sistema de estadísticas criminales federal: la discontinuidad en la publicación
de los reportes, la falta de confianza en los datos reportados y procesados, la
falta de datos de algunos estados provinciales relevantes en cuanto a cantidad
de casos y los indicadores relevados, debilita la potencia instrumental de la
estadística criminal para el diseño, gestión y evaluación de políticas
públicas. Más allá de estas observaciones, los registros tienen un valor que
tampoco es plenamente aprovechado por la ausencia de una cultura de
transparencia informativa de parte de las instituciones públicas, especialmente
de las fuerzas de seguridad.
1. Líneas de acción
A partir del
relevamiento del funcionamiento de las instituciones y áreas que aportan al
sistema de estadísticas sobre seguridad ciudadana y convivencia, se ponen a
consideración las siguientes líneas de acción:
· Fortalecimiento institucional de las
áreas dedicadas a la gestión del conocimiento criminal de todo el país. Desde el Ministerio de Seguridad de la Nación
podría liderarse un proceso en esta dirección acompañado por otros organismos
federales especializados en materia estadística. Es factible pensar en la
posibilidad de acompañar inversiones de renovación tecnológica hasta el diseño
de un Plan Nacional de Formación que, recogiendo las mejores experiencias del
país y con el aporte de los especialistas propios y los más formados de cada
Provincia, tienda a la profesionalización de equipos técnicos provinciales en
gestión de la información delictiva. A la vez, pueden consensuarse reformas
normativas federales que fijen estándares mínimos comunes –consensuados con las
Provincias- en torno a las características de las estructuras organizacionales
de gestión de información (por ej. proveer a la incorporación de un perfil de
profesional en las carreras y fijar requisitos mínimos para la conformación de
un área óptima en la materia).
· Consensuar el aporte de información
estadística criminal de todo el país. Se advierten voluntades para regularizar
los reportes estadísticos si hay una revisión del sistema estadístico actual,
la voluntad de construcción de acuerdos entre estados provinciales y estado
federal sobre la producción, procesamiento y utilización de la información,
alentando los controles entre provincias sobre la información que tienen y el
análisis conjunto de los resultados. Es necesario un acuerdo político
extendido, posiblemente en el ámbito del Consejo de Seguridad Interior, para
relanzar el sistema estadístico criminal.
· Mejorar la calidad de la información
recolectada. Esto implica generar los consensos para optimizar los procesos de
recolección, carga y procesamiento de los datos que nutren el sistema de
estadísticas. En este punto es importante el acuerdo de las instituciones, la
inversión en capacitación y tecnología. El Estado federal puede retomar las
facultades para asesorar y fortalecer las capacidades de las policías e
instituciones que producen información. Es importante también que la Argentina
tenga encuestas de victimización periódicas y extendidas que alimenten el
diseño de su política criminal.
· Medir lo mismo y del mismo modo. Se
trata de estandarizar los indicadores, de modo que todas las áreas que nutren
el sistema de estadísticas criminales de la Argentina clasifiquen del mismo
modo los datos a reportar. Sería recomendable que el proceso de Estandarización
de Indicadores de Seguridad Ciudadana y Convivencia se extienda a partir de los
compromisos que asuman las policías e instituciones que producen información.
· Articular el trabajo de los
Ministerios de Seguridad con los Poderes Judiciales y los Ministerios Públicos
de forma de priorizar qué variables son útiles medir para el diseño de una
política criminal. Las discusiones para la construcción de acuerdos políticos
en materia de estadística criminal debe incluir cuáles son las prioridades en
materia de seguridad ciudadana y convivencia para la política criminal
argentina. Es una decisión política.
· Construir indicadores. Hay fenómenos
criminales de alta complejidad que se articulan más allá de las fronteras.
Entender los fenómenos de manera regional es un elemento de análisis para el
diseño de una política criminal. Atentos al proceso desarrollado por el SES, se
sugiere que la información sea elaborada contemplando algunos o todos estos
indicadores: tasa de homicidios, tasa de muertes por tránsito, tasa de
suicidios, tasa de muertes por armas de fuego, tasa de denuncias de delitos
sexuales, tasa de denuncias de maltrato de niños, niñas y adolescentes, tasa de
denuncia de violencia intrafamiliar, tasa de hurto, tasa de robo, tasa de hurto
y robo de automotores, tasa de secuestro. Sin embargo, insistimos en que los
indicadores sobre robos y hurtos podrían ser revisados en función de que
aporten más insumos al diseño de una política criminal.
· Analizar y difundir la información. La
información es un bien público. Sin embargo, reiteradamente fue posible
advertir que la información criminal era reservada a autoridades policiales o
de alto nivel político. Se sugiere construir acuerdos políticos sobre el modo
de difundir públicamente la información estadística criminal, contemplando
también la formación de funcionarios, decisores y comunicadores para el
análisis de esta información. Por otra parte, para el análisis político
criminal de las estadísticas e indicadores construidos, se sugiere alentar
reuniones regionales para interpretar con participación interagencial,
incorporando no sólo a policías y ministerios, sino también instituciones
académicas y de la sociedad civil.